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地方筹资平台

发布时间:2021-10-07炒股评论
地方筹资平台 所谓地方筹资平台,就是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,飞速包装出一个资产和现金流均可达筹资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴



地方筹资平台

所谓地方筹资平台,就是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,飞速包装出一个资产和现金流均可达筹资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以达成承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

地方筹资平台的形式:地方政府筹资平台主要表现形式为地方城市建设资金投入公司(简称“城投公司”)。 漫画图形解析地方筹资平台风险其名字可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。

地方筹资平台的起源:1994年分税规范的改革,一方面,客观上加大了中央政府的财力,削弱了地方政府的财力,而转移、支付规范又不健全,这也直接影响了地方政府的财力;另一方面,地方政府又要承担很多的公共事务支出。

在这样的情况下,致使了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后,再加上地方可用财力不足产生的重压,使预算法禁止地方财政负债的“明规则”,被事实上的常见负债这一“潜规则”强制替代,也催生了很多地方领导干部扭曲的负债观,即借债不怕还钱、自己借其他人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑,进一步助长了地方政府的盲目举债,从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象,对于地方政府官员而言,“哪个借的越多,哪个在任期内的政绩就越大”,这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。

地方筹资平台风险:风险的累积:2010年,伴随地方政府投筹资平台的数目和筹资规模的快速进步,地方政府投筹资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的投筹资也给地方政府带来了居高不下的举债。“地方债”第三被推到舆论的风口浪尖上。

有消息称,地方债务在短短几个月内,已经从4万亿暴涨到7万亿。据有关专家剖析,高达7万亿甚至更多的地方债务,可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。中国银监会主席刘明康,在银监会召开的2010年第二次经济金融形势剖析通报会议上介绍说,至2009年末,地方政府筹资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。占通常贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增通常贷款的34.5%。这去世界公认的警戒线60%已经非常接近了。可见在2009年,为应付金融危机冲击,地方政府圈钱之猛。

来自银监会的统计数据显示:到2009年5月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家投筹资平台公司,其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看,债务率为97.8%,部分城市平台公司贷款债务率超越200%。

风险的实质:全国人大财经委员会副主任委员尹中卿过去一针见血地指出,地方筹资平台最大的风险,在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。


地方政府筹资平台的形式与特点

地方政府筹资平台一般是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。通过搭建筹资平台,地方政府意在解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的筹资问题,达成地方政府基础设施建设职能市场化运作。

地方政府筹资平台主要表现形式为地方城市建设资金投入公司(以下简称“城投公司”)。近年来,因为禁止地方政府直接从市场借贷,城投公司便成为地方政府资金投入建设基础设施的主要筹资力量。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,将一些政府背景的企业进行整理,成立一个资本金和资产等可达到筹资标准的城投公司,代表政府进行城市建设有关资金的投筹资,建设和管理城建有关项目和资产。

关于地方政府拥有些各类筹资平台到底有多少,尚无靠谱的统计资料。此类筹资平台大多依托于各级城市。据悉,上世纪90年代初,上海在全国率先成立城投公司以来,全国几乎所有些省会城市、部分地级市与县级政府陆续成立了名字各异的投筹资平台,为当地基建筹资。一个城市多的有八家,少的也有一两家。据《财经》报道,2007年全国有四个直辖市和283个地级市,平均按每一个城市两家推算,即有近600家;在全国2895个区县中,假设有三分之二的区县有一个县级筹资平台,就有近2000家,两者之和在2600家左右。

近年来,国内地方政府在构建筹资平台方面已有不少探索和各具特点的经验,重庆、上海等城市都针对当地状况渐渐探索出适应地方特点的筹资平台建设方法。但也有一些地方政府在平台搭建过程中忽略了诸如对担保和资金运用等方面的规范建设,政府过多介入平台公司运作,最后致使筹资平台实质上成为政府避免法律进行筹资的载体:表面为企业直接向银行借款,实质是政府通过企业间接向银行借款。“政资不分”是目前政府筹资平台建设和运作中最为容易见到的问题,这使得筹资平台不但不可以发挥积极推动作用,还从多方面增大商业银行的授信风险。



地方政府筹资平台贷款扩张及成因

地方政府筹资平台911.html">贷款规模迅速扩张

以城投公司为主导的地方政府筹资平台911.html">贷款规模近年来达成了超常规增长,2009年以来更成为银行信贷的主要增长点。地方政府筹资平台贷款一般基于自己信用或政府承诺进行借贷,筹筹资金从事基础设施建设。这部分平台的负债规模到底有多大,同样没公允的估计,但从不同侧面可窥其一斑。

1999年,全国银行中长期贷款占贷款总额的比重不到25%,此后十年飞速攀升,2007年突破50%并保持到今天。这与城投公司蓬勃进步的历程基本吻合。到2009年5月,中长期贷款余额已过18万亿元,其中有逾8万亿元流向由政府主导的基建项目。

据财政部财科所估计,现在各地筹资平台的负债总规模约在3万亿元至8万亿元之间,且呈迅速增长态势。2007年全国地方政府负债余额约为4.1万亿元,其中地级市与区县两级占61%,约2.4万亿元。依据中国人民银行公布的数据,2009年1~5月全国主要商业银行和政策性银行投向基础设施的人民币中长期贷款近1.3万亿元,约为同期新增中长期贷款的46%,其中非常大一部分流入各级地方政府的筹资平台。

2009年以来,伴随国家保增长、扩内需政策手段的贯彻落实,各地城投公司911.html">贷款规模迅速扩张。现以上海和广东为例说明如下:上海城投总公司在“十一五”期间建设项目总资金投入将达到2000多亿元,2009年计划投入500亿元。在各家银行的支持下,该笔资金已基本到位。预计到2009年底,仅中行对上海城投的整体实质性授信将达到450亿元人民币。而此前,农行已提供约300亿元的综合授信。广州城投集团2008年成立运作,2009年与16家金融机构参与的银团签订了总金额高达713亿元的贷款合同,其中约433亿元用于债务重组;280亿元用于中心城区的雨污分流工程、主要干道的改造工程、城市环境的综合整治和旧社区的改造工程等。另外,城投集团还获得了100亿元的项目临时周转贷款。

在经济低迷期间的大举筹资和全力资金投入,对各级地方政府将来的财政重压已不容忽略。以陕西为例,财政部财科所研究报告显示,截至2007年底,陕西的债务总额达1272亿元,已等于当地GDP的23.2%。这一研究仅测算了政府债务总额中的显性债务,并不包括隐性债务。然而,仅此看来,存量债务规模已然超越了全省的财政总收入。伴随新一轮资金投入热潮的涌动,将来政府的真实筹资杠杆率的高企,势将成为经济复苏和城市兴盛新起点不容忽略的暗疾。

成因剖析

2009年末以来,伴随4万亿经济刺激策略的推行,各地掀起一轮建设大工程、大项目的新高潮,在私营经济部门资金投入需要降低的状况下,信贷集中投向以城投公司为代表的地方政府筹资平台和基础设施建设项目便成为商业银行的一种现实选择。

新一轮资金投入热潮创造了巨大的信贷需要。2008年第四季度到2010年底,中央计划资金投入1.18万亿元,加上地方和社会资金投入总规模约4万亿元。为加快重点范围的建设,国家确定的重点地区、重点行业、重点企业都在以抢先进入新一轮经济增长周期的姿态,掀起了新一轮资金投入热潮。由此而来的固定资产资金投入贷款和流动资金贷款需要飞速增加,政府筹资平台贷款相应出现爆发式增长。积极“争抢”4万亿资金投入计划中率先推出的优质项目,成为2009年前几个月信贷激增的主因,而在银行信贷投向中,地方政府筹资平台和基建项目成为了商业银行贷款投放的主要点域。据《每天经济新闻》对2009年前两个月国内14家银行的公开授信资料进行的统计显示,前两个月,国内14家银行授信额度总规模达到4.52万亿;其中对地方政府授信3.49万亿,对大型资金投入项目和大型企业授信1.06万亿,对中小微型企业授信1956亿,仅为总规模的不到1/20。

私营经济需要的降低进一步加剧了政府筹资平台贷款的集中度。2008年底,受金融危机冲击,国内经济形势急转直下,在私营经济部门资金投入未见回暖的状况下,商业银行放贷可供选择的范围和空间相对有限。新项目大多数集中于垄断行业、政府筹资平台,真的生产经营型企业的资金投入需要明显降低。除去政府类的项目,私营部门的项目贷款要么没需要,要么就是风险大,银行不敢涉足。所以很多的资金涌向政府类项目,角逐异常激烈。



据国家统计局对全国22个上报工业效益状况的省份统计,绝大多数工业企业的价值呈现降低态势。数据显示,2009年1~4月,规模以上工业企业达成收益同比降低27.9%,降幅比一季度缩小4.3个百分点;其中,盈利企业盈利额降低20.4%,亏损企业亏损额上升18.6%,亏损面达到21.7%。在39个工业大类行业中,有16个行业收益增幅比一季度回落或降幅进一步扩大,其中钢铁行业收益同比降低97.5%。剖析人士觉得,尽管自2008年底以来政府资金投入以少有些速度大幅扩张,但现在国内非政府部门的资金投入反弹依旧难见效果,这亦是商业银行信贷扎堆投向政府项目的根本缘由所在。



关注地方政府筹资平台贷款的风险

在“保增长”背景下,各地政府为刺激经济增长,纷纷拓展大规模基建资金投入,以城投为主导的地方政府筹资平台遍地开花,规模由小到大,政府的筹资能力加速膨胀,而财政和货币政策的放松无疑为商业银行大规模投入地方基建资金投入范围提供了前所未有些机会。商业银行通过贷款、理财商品等多种方法向各级地方政府筹资平台源源不断地输入资金,地方政府的杠杆率不断放大,来自地方市政工程的坏账隐忧也随之而来。尽管短期内商业银行的资产水平应仍在可控范围内,不过一旦宏观经济及政策发生一些变化,坏账上行风险将加强。

具体而言,地方政府筹资平台贷款的风险主要体目前以下几方面:

地方政府偿债能力降低引发过度授信风险

国家审计署发布的审计报告显示,截至2009年3月底,审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增资金投入项目,中央资金投入资金平均到位率为94%,但其中有些项目按工程进度,地方配套资金到位仅为48%。究其缘由,就是地方财力紧急不足,且短期内难有改观。

2009年以来,经济大幅下滑和结构性减税致使财政收入转为负增长,但积极财政政策致使财政支出增速大幅提升,财政紧张格局日益凸显。2009年前5个月财政支出增速较财政收入增速高出34.5个百分点。2009年1~5月累计全国财政收入27108.67亿元,同比降低6.7%;全国财政支出22496.98亿元,同比增长27.8%。2009年前5个月收入减支出后的总财政盈余为4611.7亿元,但前5个月中财政支出仅完成预算的29.5%,而财政收入已经完成预算的40.9%。这意味着,伴随预算支出在2009年下半年释放力度加强,财政重压将集中体目前2009年下半年。

除此之外,房产市场萧条,往日热门的土地买卖日渐冷清,使得地方政府以“土地财政”为主的预算外收入大幅缩水。以北京为例,据报道,2008年北京政府土地拍卖集资500亿元,约占当年市财政总收入的27%(不包括以议价方法供应的土地收入金额)。2009年一季度,开发商购地量同比下滑86%,政府土地拍卖收入降至仅为47亿元。2008年以来各地土地出让数目大幅降低,价格下跌,致使很多以土地为抵押或以土地出让收入为主要还款出处的政府筹资平台公司贷款的第二还款出处不稳定。加之受经济下行影响,地方财力降低且支出增加,政府项目信用风险增加。

在2009年首次经济金融形势通报会上,银监会已明确表示,因为政府筹资平台资本金较少,资产负债率常见高达80%以上,地方政府背景贷款风险上升。监管部门高度关注的具体风险包括:地方政府投筹资平台的资产负债比率常见较高,举债速度有不断加快之势;受房产市场下滑和经济缩短的影响,地方政府财税收入缩减较大,部分不拥有自偿性的建设项目还款出处难以保证;一些原定以市场化运营方法收购现金流偿还贷款的政府资金投入项目,偿债能力大优惠扣;银行难以真实、全方位地评估地方政府整体债务水平等。

地方政府筹资规模非理性扩张,加强了金融体系波动性风险

与中央的基建号召和地方的大规模资金投入相伴而行的,是地方政府负债规模的无约束膨胀,各级地方政府借用各类筹资平台很多举债,多头授信使政府筹资规模非理性扩张,在催生基础设施建设泡沫的同时,非常可能在将来引发新一轮不好的资产的发生。

同时,在“银政合作”之下,地方政府直接参与低本钱资金市场角逐,对民间资金投入形成挤出效应。在货币政策宽松时,地方政府贷款超常增长,挤压了中小微型企业的筹资空间。一旦货币政策收紧,中长期基建项目贷款短期内难以压缩,收购贷款的重压非常可能将集中在贷款期限较短的中小微型企业顾客,对中小微型企业将导致更沉重的打击。

除此之外,银行资金集中投向地方筹资平台可能使央行货币政策的调整困难程度增加。目前一些地方政府通过城投、交通等不同筹资平台不断扩大筹资规模,导致将来资金投入增长过度依靠信贷的持续投入,甚至不少政府直接将新贷款作为旧贷款的还款出处。假如银行资产很多积压在这种项目上,流动性势必减弱,风险也会加强。一旦通胀预期加强,信贷政策被迫紧缩,地方政府贷款将难以滚动,发生流动性危机的概率将大大增加。为了防止地方政府发生支付危机,货币政策调整的时效性堪虑。

贷款主体的规范性缺点可能引发信贷风险

因为规范地方政府运作的法律框架不允许地方政府从市场借贷,依据《公司法》的规定,城投公司作为独立经济实体,为地方政府提供了向市场借贷并迅速推行基础设施项目的公司化政府机构形式。然而,《公司法》并未明确规定地方政府对城投公司承担债务责任的限制。为了保证贷款安全,银行通常需要政府出具政府补贴还款的承诺函,承诺在政府指定借款人没办法偿还贷款本息时,由政府实行补贴还款。然而,严格从法律意义上剖析,地方财政出具的“还款承诺书”并不拥有法律效力。

因为地方政府不拥有法律许可的贷款资格和担保资格,这种地方政府控制下的筹资平台公司承担的基建项目的最后还款,将由地方税收或土地出让收益来保证。因为地方政府的负债规模不断膨胀,紧急依靠财政补贴的筹资平台能否真的做到还本付息,在非常大程度上有赖于财政收入的增长和土地价格的上升。鉴于地方政府隐性债务居高的实质状况,与将来财政收入的不确定性,大概使地方政府的财政问题最后转化为信贷风险。

信息不对称、缺少有效评估加强了政府筹资平台贷款的风险

地方政府筹资平台资金纳入预算外管理是地方政府积极设立城投企业的要紧勉励原因之一,然而,政府平台公司筹资作为公共资金投入的要紧资金出处游离于必要的公共监督体系以外却使得地方政府筹资平台的财务信息愈加缺少透明度,因为获得地方政府负债规模的途径有限,信息不对称使银行难以真实、全方位地评估地方政府整体债务水平。同时,各地财政担保评估体系落后,法规不完善,监管不到位,中介行为不规范,也给银行有效评估和防范信用风险导致较大障碍。

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